社會(huì )信用體系建設法將全方位影響政府采購信用管理既有格局
■ 張澤明
前不久，《中華人民共和國社會(huì )信用體系建設法（向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）正式發(fā)布，意味著(zhù)我國在社會(huì )信用管理方面又向前邁進(jìn)了一大步。雖然該法剛開(kāi)始向社會(huì )征求意見(jiàn)，并未定稿，但從目前的條文表述來(lái)看，其立法布局與具體規定將會(huì )對政府采購信用管理產(chǎn)生全方位的影響。如何在該立法引領(lǐng)的信用管理法治化浪潮中守法用法，依法維護好自身權益，是擺在政府采購各利益相關(guān)方面前不容小覷的重要課題。
政府采購領(lǐng)域迫切呼喚社會(huì )信用管理頂層立法
信用管理是目前應用越來(lái)越廣泛的一種社會(huì )管理手段，而政府采購是應用信用管理手段的重點(diǎn)領(lǐng)域。將供應商列入不良行為記錄名單，一定時(shí)間內禁止其參加政府采購活動(dòng)，依據嚴重失信主體名單對供應商進(jìn)行聯(lián)合懲戒等，都是政府采購領(lǐng)域常用的信用管理手段。
但由于信用管理尚未形成完整法律體系，缺少專(zhuān)門(mén)的基本法律對涉及信用管理的法律概念和具體法律程序進(jìn)行準確定義，以及對信用管理有異議的信用主體救濟措施尚不明晰，導致包括政府采購在內的社會(huì )各領(lǐng)域準確規范應用信用管理面臨一定阻礙，且實(shí)踐中也隨之出現不少失信懲戒擴大化的案例。
因此，構建比較完整的信用管理法律體系，尤其是盡快出臺法律層級的信用管理規范，是政府采購行業(yè)乃至社會(huì )各界共同的迫切期待。前不久，社會(huì )信用體系建設法公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者認為，這正是回應社會(huì )關(guān)切，搭建信用管理法律體系四梁八柱的重要舉措。
從目前政府采購信用管理的規范性文件體系來(lái)看，行業(yè)內已形成以《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì )誠信建設的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕33號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構建誠信建設長(cháng)效機制的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2020〕49號）兩個(gè)政策性文件為頂層指導，以《全國公共信用信息基礎目錄（2022年版）》《全國失信懲戒措施基礎清單（2022年版）》為基本規范，以政府采購法及其實(shí)施條例為代表的一系列政府采購法律規范性文件體系為具體遵循，著(zhù)力落實(shí)《關(guān)于在政府采購活動(dòng)中查詢(xún)及使用信用記錄有關(guān)問(wèn)題的通知》（財庫〔2016〕125號）和部門(mén)失信聯(lián)合懲戒備忘錄、地方失信聯(lián)合懲戒備忘錄的基本信用管理格局。筆者認為，如果社會(huì )信用體系建設法和與之配套的相關(guān)法律、法規正式頒布實(shí)施，將會(huì )有效解決現有政府采購信用管理體系頂層設計不完整的問(wèn)題，彌補信用管理缺乏法律層級文件的缺陷。
社會(huì )信用體系建設法對政府采購領(lǐng)域影響巨大
目前，《征求意見(jiàn)稿》對信用管理的相關(guān)法律概念進(jìn)行了嚴格定義，對信用管理程序尤其是失信懲戒程序和信息主體救濟程序進(jìn)行了規范，并對實(shí)踐中容易混淆的問(wèn)題進(jìn)行了澄清，為信用行業(yè)發(fā)展指明了方向�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》顯示的信用管理基本導向，對監管部門(mén)的信用管理、政府采購各方當事人的執行都將產(chǎn)生重大影響。
對于監管部門(mén)的影響，主要體現在監管手段得以拓展，但隨之而來(lái)的挑戰是信用監管職能行使必須嚴格依照法定程序。具體來(lái)說(shuō)，監管部門(mén)要做好以下三方面的調整工作。
一是要建立信用記錄制度。按照《征求意見(jiàn)稿》第五條和第八條要求，監管部門(mén)要建立管理對象和行業(yè)市場(chǎng)主體的信用記錄，用于數據共享和分級分類(lèi)監管�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第八條規定，符合條件的領(lǐng)域要依法設列嚴重失信主體名單，并對嚴重失信主體名單進(jìn)行了定義。這實(shí)際是將現有做法升格為法律，政府采購領(lǐng)域顯然也需要設列�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第三十五條還規定，各監管部門(mén)對代理服務(wù)機構有加強信息披露的責任。
二是要依法進(jìn)行失信懲戒管理�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第九十二條設立了嚴重失信主體名單管理制度，規定設列該名單必須以法律、法規為直接依據，取消了暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監管）部門(mén)以部門(mén)規章形式確定的現行做法，進(jìn)一步收緊權限，最大限度從程序上避免失信懲戒過(guò)懲不當。
值得注意的是，《征求意見(jiàn)稿》第九十條還明確了行政處罰類(lèi)聯(lián)合失信懲戒措施應依照行政處罰程序行使。換言之，行政機關(guān)不能因為市場(chǎng)主體上了嚴重失信名單，就立即在本領(lǐng)域對其進(jìn)行減損權利或增加義務(wù)的行政處罰類(lèi)懲處，而應按照法律法規，判定是否可進(jìn)行行政處罰并嚴格按照行政處罰程序執行。這其實(shí)是在法律層級對基層聯(lián)合懲戒中出現的一些“荒腔走板”行為進(jìn)行糾正，對懲戒原則進(jìn)行澄清與釋明，避免監管部門(mén)的亂作為。這也值得政府采購領(lǐng)域深入領(lǐng)會(huì )并加以重視。
三是要有效使用信用報告并依法處理信息�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第二十一條規定了行政機關(guān)推廣應用第三方信用報告的責任，并應向社會(huì )公開(kāi)代理機構信用信息�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第九十八條規定了監管部門(mén)不得以任何形式向申請信用修復的主體收取費用，應當建立完善信用修復協(xié)同機制，及時(shí)同步更新失信行為糾正后的信用修復信息�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第一百零一條規定了國家機關(guān)工作人員在信用信息管理、信用監督管理、信用修復等過(guò)程中的法律責任。
《征求意見(jiàn)稿》對采購人在政府采購活動(dòng)中守信用信也提出了更高要求。
一方面，《征求意見(jiàn)稿》在法條布局謀篇上，將政務(wù)誠信建設一章列于政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì )誠信和司法公信建設四大領(lǐng)域之首，足以顯示其對規范政務(wù)誠信的高度關(guān)注，采購人更應當對守信用信高度重視。
另一方面，采購人守信的法律約束得到加強�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》多項條款明確指出，行政機關(guān)和公務(wù)員在政府采購領(lǐng)域（包括政府和社會(huì )資本合作領(lǐng)域）的守信義務(wù)，通過(guò)建立公務(wù)員誠信檔案、失信問(wèn)責、政務(wù)誠信納入政府績(jì)效考核、項目守信承諾納入政府方信用記錄等多項措施，試圖構建有效的政府和公務(wù)人員失信懲罰體系。如，第十七條和第二十條明確指出，行政機關(guān)應當加強政府采購領(lǐng)域政務(wù)誠信建設，嚴格監督采購人在項目履約驗收環(huán)節的信用狀況，依法處理采購人及有關(guān)責任人在政府采購活動(dòng)中的違法失信行為。行政機關(guān)應當將項目守信履約情況與實(shí)施成效納入項目政府方責任人信用記錄。
此外，采購人要依法履行好守信激勵措施�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第八十八條明確規定，對信用狀況良好的信用信息主體，在公共資源交易中，國家機關(guān)在法定權限范圍內，可以在同等條件下予以?xún)?yōu)先考慮。
對采購代理機構和供應商而言，《征求意見(jiàn)稿》現有表述同步提高了他們的守信權利與義務(wù)。
一是規范了信用異議程序，使得代理機構和供應商在對信用管理產(chǎn)生不認同時(shí)，可以采取異議、投訴、行政復議、訴訟等多種方式行使救濟權。
二是建立了信用承諾制度�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第七條要求在事前、事中、事后監管中，全面建立信用承諾制度，對于相關(guān)方履行承諾情況要記入信用記錄。代理機構和供應商如果有失信行為，法律制約力更加強大。
三是明確了信用信息查詢(xún)免費�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第九十四條規定，全國公共信用信息共享平臺、地方公共信用信息共享平臺應當向信用主體提供不限次數的免費查詢(xún)服務(wù)。這樣一來(lái)，無(wú)論是代理機構還是供應商，在參與政府采購過(guò)程中依然可以延續原有通過(guò)“信用中國”免費查詢(xún)信用信息的工作模式。
社會(huì )信用體系建設法影響力真正發(fā)揮作用還有待時(shí)日
一是社會(huì )信用體系建設法目前首次向社會(huì )征求意見(jiàn)，條文尚未最終定稿，許多條款細節需要在征求意見(jiàn)后予以修改，一些監管理念和措施仍需在征求意見(jiàn)中進(jìn)一步得到醞釀、補充、提煉并取得廣泛共識。比如，紀檢監察機關(guān)正在力推的行賄黑名單制度如何有效融入社會(huì )信用治理，在征求意見(jiàn)稿中就未見(jiàn)表述，因此，仍有不少程序細節有待進(jìn)一步研究。以此類(lèi)推，社會(huì )信用體系建設法最終將對政府采購形成何種影響，還存在一定變數。
二是從立法程序上看，社會(huì )信用體系建設法距離真正成為法律還有若干環(huán)節。按照立法程序，社會(huì )信用體系建設法草案在征求意見(jiàn)提交到國務(wù)院后，需進(jìn)入全國人大常委會(huì )的年度立法工作計劃，經(jīng)《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）規定的全國人大常委會(huì )三審程序之后，才能經(jīng)國家主席簽署生效，成為正式法律施行。目前，在《立法法》的修正草案中也沒(méi)有改變立法的三審程序。全國人大常委會(huì )2022年度立法工作計劃、國務(wù)院2022年度立法工作計劃均未將社會(huì )信用體系建設法納入立法計劃。因此，社會(huì )信用體系建設法征求意見(jiàn)稿距離真正成為法律尚需時(shí)日。
三是信用管理的實(shí)踐進(jìn)展可能使法條表述出現調整。信用管理是正在發(fā)展中的社會(huì )管理手段，尤其是信息技術(shù)的快速迭代，使得信用管理實(shí)踐發(fā)展也很迅速。外界最初設想的法律名稱(chēng)為社會(huì )信用法，但目前名稱(chēng)暫定為社會(huì )信用體系建設法。這說(shuō)明，即便該法正式頒布實(shí)施，信用建設的實(shí)踐腳步也不會(huì )停滯。在社會(huì )信用體系建設法正式頒布實(shí)施前的階段，信用管理的理論與實(shí)踐發(fā)展，也可能對該法最終成文定稿造成一定影響，使得該法對信用社會(huì )關(guān)系的調整出現微調。
無(wú)論如何，信用管理的大方向已經(jīng)通過(guò)社會(huì )信用體系建設法的征求意見(jiàn)稿比較清晰地顯現出來(lái)了。因此，政府采購各利益相關(guān)方應當早做準備，盡快調整，跟上信用管理的時(shí)代大勢。
中國政府采購報
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